Finansowanie końcowej fazy cyklu jądrowego w Szwecji, Francji i Polsce

dr inż. Lech Małecki, ekspert Instytutu Zmian

W ramach „Projektu Krajowego Planu Postępowania z Odpadami Promieniotwórczymi i Wypalonym Paliwem Jądrowym”,[1] który powinien być skonsultowany merytorycznie z innymi resortami, z MAEA oraz z Komisją Europejską (DFG) i notyfikowany przez nią do 23 sierpnia 2015 r. – przewiduje się: zamknięcie KSOP Różan do 2029 r., przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania „Krajowego Planu” na środowisko – do maja 2015 r., sporządzenie analiz lokalizacyjnych do 2017 r., wybranie lokalizacji do 2018 r., budowa w latach 2020-2023 nowego składowiska powierzchniowego dla odpadów promieniotwórczych i rozpoczęcie jego eksploatacji w 2024 r. (planowany okres eksploatacji składowiska do 2144 r., następnie zamknięcie, likwidacja „do zielonej trawy” i monitorowanie przez 300 lat), opracowanie szczegółowych zasad finansowania systemu postępowania z odpadami promieniotwórczymi i likwidacji obiektów jądrowych – do 2019 r., modyfikacja zasad postępowania z odpadami promieniotwórczymi pod kątem uwzględnienia tych generowanych przez elektrownie jądrowe, stworzenie programu naukowo-badawczego w tym zakresie (cykl paliwowy, kryteria bezpiecznej lokalizacji składowisk, zastosowanie reaktorów na neutronach prędkich, technologie pakowania i transportu, przechowywania i składowania itp.) – do 2016 r. oraz przygotowanie 10-letniego Programu edukacji i szkolenia kadr dla systemu postępowania z odpadami promieniotwórczymi – do 2017 r. Odpowiedzialne za realizację tych zadań Ministerstwo Gospodarki musi wykazać szczególną staranność w nadzorze i wykonywaniu wymienionych zadań.

Przedmiotem niniejszego referatu jest finansowanie systemu postępowania z odpadami promieniotwórczymi i likwidacji obiektów jądrowych. Niezbędne są definicje podstawowych pojęć używanych w dalszym ciągu tekstu. Odpady promieniotwórcze to materiały stałe, ciekłe lub gazowe, zawierające substancje promieniotwórcze lub skażone nimi, których wykorzystanie nie jest przewidywane ani rozważane, zakwalifikowane do kategorii odpadów wymienionych w art. 47 ustawy z 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe (w dalszym ciągu tekstu nazywane w skrócie ustawą – Prawo atomowe), w tym wypalone paliwo jądrowe przeznaczone do składowania.[2] Odpady te dzieli się także z innych względów: według aktywności na kategorie: niskoaktywne, średnioaktywne, wysokoaktywne i podkategorie: przejściowe, krótkożyciowe, długożyciowe; pochodzenie – na: eksploatacyjne, wypalone paliwo jądrowe, likwidacyjne oraz energetyczne i nie związane z energetyką jądrową, w tym: z ochrony zdrowia, badań naukowych, przemysłu i innych zastosowań technologii jądrowych (izotopowych); rodzaj emitowanego promieniowania – na: alfapromieniotwórcze (niezależnie od aktywności), beta i gammapromieniotwórcze (nisko, średnio i wysokoaktywne), emitujące promieniowanie neutronowe itp. Postępowanie z odpadami promieniotwórczymi to działania związane z ich przetwarzaniem, przemieszczaniem, przechowywaniem lub składowaniem, włącznie z odprowadzaniem do środowiska, z wyłączeniem transportu poza terenem jednostki organizacyjnej. System operacji i procesów od początkowej fazy wydobycia uranu poprzez fazę wytworzenie paliwa jądrowego, fazę jego wypalenia w reaktorze jądrowym celem wyprodukowania energii elektrycznej, aż do końcowej fazy postępowania z wypalonym paliwem jądrowym to jest działań związanych z jego przerobem, przemieszczaniem, przechowywaniem lub składowaniem, z wyłączeniem transportu poza terenem jednostki organizacyjnej. Szczegółowy sposób kwalifikowania, warunki przechowywania i podział na kategorie odpadów oraz wymagania dotyczące składowisk w całym ich cyklu życia i warunki uznania ich za krajowe zawierają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 3 grudnia 2002 r. w sprawie odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego (niezbyt udany projekt jego nowelizacji z 7 stycznia 2015 r. jest dostępny na portalu RCL).[3]

Za gospodarkę finansową w zakresie postępowania z odpadami promieniotwórczymi i likwidacji obiektów jądrowych i składowisk odpowiadają ich operatorzy/posiadacze zezwolenia. Badania kwestionariuszowe przeprowadzone pod egidą Komisji Europejskiej w 2011 r. przez Zespół Ekspertów do spraw Finansowania Likwidacji Obiektów Jądrowych DFG i ogłoszone w 2013 r. – dają ogólny obraz mechanizmów finansowania postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym oraz likwidacji obiektów jądrowych w państwach Unii Europejskiej.[4] Zasady zgłaszania systemów w tym zakresie, w ramach procedur notyfikacji, reguluje art. 41 Traktatu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej EURATOM. Są one przestrzegane w najnowszych zgłoszeniach w formie projektów ustaw celem konsultacji z DFG. Niemal wszystkie państwa unijne wprowadziły takie mechanizmy. Podlegają one kontroli niezależnych (od operatorów) i kompetentnych organów (w Polsce Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki), w szczególności w zakresie raportów kosztowych sporządzanych przez operatorów elektrowni jądrowych i licencjobiorców innych jednostek sektora jądrowego, wystarczalności środków zgromadzonych na funduszu w stosunku do zobowiązań i ich dostępności, szybkiego wdrażania środków naprawczych itp.

Sytuację w zakresie gromadzenia środków na cele finansowania postępowania i likwidacji w krajach UE należy ocenić pozytywnie. Wyjątkiem są przypadki, gdy wszczęto procedurę przedłużenia planowanego okresu eksploatacji obiektów jądrowych. W takich państwach jak Belgia, Bułgaria, Czechy, Finlandia, Francja, Holandia, Słowacja, Hiszpania, Szwecja i Wielka Brytania – fundusze na finansowanie są gromadzone na wyodrębnionych kontach bankowych. Operatorzy elektrowni jądrowych lub posiadacze zezwoleń dokonują regularnych wpłat na konta funduszy za świadczone im usługi, rzadziej w formie podatków i opłat – narzutów od  wpływów ze sprzedaży energii elektrycznej lub kwot za wytworzoną ilość energii elektrycznej itp. Systemy finansowania są dostosowywane do wymagań dyrektywy 2011/70/EURATOM z 19 lipca 2011 r. ustanawiająca ramy bezpiecznego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi[5] – szczególne znaczenie ma tutaj opracowanie planów postępowania z odpadami promieniotwórczymi obejmujących wszystkie ich rodzaje i etapy postępowania, a także oszacowanie długoterminowych kosztów takich operacji – jako podstawy zgromadzenia odpowiednich środków na ich pokrycie. Krajowe plany w tym zakresie, celem zapewnienia im warunków przejrzystości, powinny zawierać oceny kosztów faz postępowania z odpadami promieniotwórczymi i likwidacji obiektów oraz obowiązujące rozwiązania systemowe (np. finansowanie zakładu unieszkodliwiania odpadów promieniotwórczych może poprzez uzyskaną przewagę kosztową wpływać na niezasłużenie większą konkurencyjność elektrowni jądrowej itp.).

Stwierdzono istnienie dwóch zasadniczych modeli finansowania likwidacji obiektów jądrowych oraz postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym: 1) oddzielny fundusz wewnętrzny (zalecany) – prowadzony przez operatora obiektu jako osobny budżet, wykorzystywany tylko na wyznaczone cele (Francja, Belgia, Czechy); 2) oddzielny zewnętrzny w stosunku do tego operatora – w Finlandii i Szwecji wyodrębniony z budżetu państwa, a w Rumunii, Bułgarii i Słowacji w pewien sposób ujęty w nim. Wyjątkiem jest RFN, gdzie model finansowania jest inny niż wymienione, bowiem fundusze mają tutaj charakter wewnętrzny i nie są oddzielone od operatora. Koszty likwidacji i koszty postępowania z odpadami promieniotwórczymi są określane odrębnie, tak jak odrębne są fundusze na te cele. Ważnym zagadnieniem jest standaryzacja (ujednolicenie) składników i metod liczenia tych kosztów – Agencja Energii Jądrowej NEA/OECD w swej instrukcji nr 7088/2012 opracowała sposób ich obliczania zależnie od rodzaju obiektu jądrowego. Konfrontuje się dostosowanie wysokości i tempa wpływu wpłat operatorów na konta funduszy z wysokością i tempem ich wydawania, także w razie nagłej konieczności. Gorzej jest z badaniem celowości udzielanej pomocy na podstawie kwalifikacji aktywów elektrowni jądrowej. W tym celu ustanawiane są odpowiednie przepisy. Problemem jest też ustawodawstwo finansowe obowiązujące w danym kraju – niekiedy zakazuje inwestowania środków funduszy w ogóle lub ogranicza je tylko do obligacji emitowanych przez państwo albo pozwala na bezpieczne lokaty kapitału wymagając przestrzegania określonych reguł (z analizą ryzyk kapitałowych itp.). Istnieje tendencja do objęcia funduszem likwidacji obiektów spoza energetyki jądrowej, które przeważnie mają charakter własności państwowej. Dlatego, coraz częściej, sporządza się plany ich likwidacji – z określeniem wielkości zobowiązań i kosztów rozłożone  w czasie.        

Najbardziej interesujące rozwiązania w zakresie mechanizmów finansowania postępowania odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym oraz likwidacji obiektów jądrowych posiadają Szwecja i Francja. W Szwecji w tym zakresie obowiązują następujące zasady: 1) wydatki ponoszone na składowanie odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa pokrywa się z wpływów uzyskiwanych ze sprzedaży tej wytworzonej energii elektrycznej, która przyczyniła się do ich powstania; 2) operator/posiadacz licencji jest odpowiedzialny bezpośrednio za bezpieczne składowanie tych odpadów i za zagwarantowanie odpowiedniego poziomu wpływów na pokrycie przewidywanych kosztów końcowego postępowania i likwidacji obiektów; 3) Państwo ponosi ostateczną odpowiedzialność za transport i składowanie odpadów oraz za nadzorowanie zamkniętych obiektów jądrowych i zakazane jest ich wywożenie za granicę. Podstawowymi aktami prawnymi, które wcielają w życie te zasady i tworzą ramy systemu finansowania postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym oraz likwidacji obiektów jądrowych – są: ustawa o działalności jądrowej-On Nuclear Activity (1984;3) i ustawa o finansowaniu postępowania z odpadami pochodzącymi z działalności jądrowej (2006;647). Sfera regulacyjna wygląda następująco: Parlament-Riskdag odpowiada za tworzenie ram prawnych, rząd – za realizację zadań wynikających z przepisów ustawowych przez wydawane rozporządzenia-Ordinances, Ministerstwo Przedsiębiorczości, Energii i Komunikacji – za rozwój zastosowań technologii jądrowych, w tym energetyki jądrowej, Ministerstwo Środowiska – za przygotowywanie projektów przepisów i wdrażanie uchwalonych, proponowanie mechanizmów finansowych zapewniających bezpieczeństwo i ochronę radiologiczną i bezpieczeństwo fizyczne obiektów jądrowych oraz za opracowywanie i aktualizację „Programu jądrowego” i „Krajowego planu postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym”, Krajowa Rada do spraw Odpadów Promieniotwórczych przy ministrze środowiska – za analizowanie problemów postępowania z odpadami i likwidacji obiektów jądrowych, doradzanie rządowi i raportowanie ministrowi środowiska.

Podstawowymi jednostkami sektora energetyki jądrowej są elektrownie jądrowe: 3 czynne: Forsmark Kraftsgrupp AB, OKG AB Oskarshamn i Ringhals AB oraz 1 Barseback Kraft AB w likwidacji. Czynne elektrownie jądrowe dysponują 10 czynnymi energetycznymi reaktorami lekkowodnymi LWR, z tego 7 wrzącymi BWR i 3 ciśnieniowymi PWR. W 2014 r., ich łączna zainstalowana moc elektryczna wynosiła 6,65 GW; wytworzyły 150,1 TWh energii elektrycznej. Wyprodukowana energia elektryczna była obciążana stawką w wysokości 0,022 koron szwedzkich SEK/kWh (30 centów USA) na rzecz Funduszu Finansowania (aktualnie zwiększono ją do 0,030). Elektrownie jądrowe utworzyły 2 spółki: Svenska Karnbranslehantering SKB odpowiedzialną za postępowanie z odpadami promieniotwórczymi, w tym za transport i składowanie wypalonego paliwa jądrowego, a także za analizy kosztów ponoszonych przez elektrownie jądrowe i inne jednostki sektora i składanie SSM propozycji wysokości stawek wpłat na fundusz postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym oraz likwidacji obiektów jądrowych oraz AB SVAFO zajmującą się likwidacją wyeksploatowanych obiektów jądrowych, w tym naukowych i zagospodarowywaniem uwolnionych odpadów polikwidacyjnych i składowaniem pozostałych we współpracy z SKB. Państwowa Studsvik Nuclear AB jest odpowiedzialna za postępowanie z odpadami promieniotwórczymi i likwidację obiektów jądrowych poza energetyką jądrową – we współpracy z SKB.[6]    

Dla celów finansowania systemu postępowania z odpadami promieniotwórczymi i likwidacji obiektów jądrowych powołano zewnętrzny, w stosunku do operatorów obiektów jądrowych – Fundusz Finansowania Karnavfallsfonden. Jego składowymi są fundusze: „Badań naukowych i rozwojowych”, „Eksploatacji systemu postępowania z odpadami promieniotwórczymi” i „Likwidacji obiektów systemu”.[7] Głową Funduszu Finansowania jest Rada Gubernatorów, a bieżącym zarządzaniem zajmuje się 7-osobowe Biuro Administracyjne. Władze Funduszu mają prawo dokonywania lokat środków w obligacje państwowe. Wraz z Agencją Kosztów opracowują szczegółowe coroczne prognozy wysokości środków, które mają wpłynąć od operatorów/licencjobiorców oraz prognozują poziom i zmiany kosztów budowy, eksploatacji i likwidacji obiektów jądrowych po wyeksploatowaniu (korygując je przez indeksację cenową). Weryfikują zdolności pokrycia ze zgromadzonych środków Funduszu wydatków prognozowanych w długim okresie czasu. Ma to wpływ na propozycje wysokości stawek wpłat (dotychczas obowiązujące zasady ulegną zmianie, bo Studsvik Act musi być zmieniony w 2017 r.). SSM ocenia i rekomenduje rządowi projekt wysokości wpłat na konta Funduszu zaproponowany przez SKB, biorąc pod uwagę wnioski zgłoszone przez Karnavfallsfonden i in. Stawki wchodzą w życie na mocy rozporządzenia rządowego-Finance Ordinance .

W 2011 r., wpływy od operatorów/licencjobiorców w 2011 r. wyniosły 1,04 mld SEK, a wydatki poniesione w tym samym roku 1,39 mld SEK dla Forsmark Kraftsgrupp AB, OKG AB Oskarshamn i Ringhals AB oraz 1 Barseback Kraft AB w likwidacji oraz Chalmers TH AB, Westinghouse Electric AB, Vattenfall AB Agesta, Ranstad Mineral AB, Studsvik Nuclear AB). Zawiera ono gwarancje państwa – na przykład w 2011 r. Karnavfallsfonden udzielił ich na kwotę razem 5,48 mld SEK, w tym dla Forsmark 2,28 mld SEK, Oskarhamn 1,18 mld SEK i  Ringhals 2,08 mld SEK. SSM przydzielił część gwarancji przypadających na ten rok, na podstawie swej decyzji z 2009 r. odnoszącej się do pokrycia kosztów likwidacji elektrowni jądrowej Barseback. Szwedzkie Biuro Kredytowe (Debt) zarządza gwarancjami, tak jak Karnavfallsfonden zebranymi środkami od operatorów i . Prognozowana wysokość wpływów na konta Funduszu Finansowania w całym okresie eksploatacji jednostek wyniesie łącznie ok. 123 mld SEK (ok. 14,5 mld euro), a wydatków ok.  92 mld SEK ( 10,8 mld euro). Przewidywane wydatki to centralny przechowalnik wypalonego paliwa, nowy statek do transportu odpadów, budowa Laboratoriów Badawczych: dla kontenerów transportowych, prób ze składowaniem w głębokich warstwach geoloogicznych (granitach) i badań nad bentonitami oraz innych prac naukowo-badawczych realizowanych pod auspicjami SKB, jak również do rozważenia sfinansowania technologii kapsułowania wypalonego paliwa, składowania wypalonego paliwa i długożyciowych nisko i średnioaktywnych odpadów, likwidacja obiektów jądrowych i składowanie związanych z tym odpadów,  kontynuacja zadań badawczych wydatki na dozór jądrowy i nadzór nad reaktorami po ich zamknięciu. Dodatkowe koszty realizacji powyższych zadań, szacowane na okres do 2030 r. w wysokości 1,7 mld SEK (200 mln euro), wymagają zwiększenia stawki wpłat operatorów z obecnych 0,030 SEK/kWh do 0,035 SEK/kWh. Ze środków funduszy pokrywa się też opłaty dla samorządów lokalnych.[8]    

Rozwiązania obowiązujące we Francji w zakresie systemu finansowania postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym oraz likwidacji obiektów jądrowych są nieco inne niż w Szwecji. Przede wszystkim dlatego, że czynne jest tutaj aż 19 elektrowni jądrowych z 58 energetycznymi reaktorami jądrowymi PWR. Według danych IAEA PRIS Database – wytworzyły w 2014 r. 541 TWh energii elektrycznej. Stawkę wpłat na fundusze określono jako procent od sprzedanej energii elektrycznej. Generalny Dyrektoriat Energii i Klimatu DGEC  sporządza strategię jądrową i przedstawia ministrowi środowiska. Ustawa z 13 czerwca 2006 r. o bezpieczeństwie i przejrzystości  w sektorze jądrowym – powołała niezależną Agencję Dozoru Jądrowego ASN Zespół Ekspertów i wspierający ich Instytut Bezpieczeństwa Nuklearnego IRSN Centrum Kryzysowym ERC. Dla tajnych obiektów Obrony Nuklearnej ND powołano specjalny Urząd Dozoru Jądrowego ASDFN. Państwowa Agencja Gospodarowania Odpadami Promieniotwórczymi ANDRA działa na podstawie ustawy z 1991 r. o odpadach. Odpowiedzialna jest za długoterminowe postępowanie z krajowymi odpadami promieniotwórczymi, opracowanie inwentaryzacji materiałów jądrowych i programu badań naukowych i rozwojowych. Komisariat Energii Jądrowej i Alternatywnych Źródeł Energii CEA prowadzi badania naukowe w zakresie zastosowań technologii jądrowych w sektorach energetyki, przemysłu, ochrony zdrowia i badań naukowych) transmutacji jądrowej i długoterminowego przechowywania wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych. Krajowe Biuro Analiz CNE (obecnie CNE2) pełni funkcje eksperckie i ocenia programy badawcze w zakresie postępowania z odpadami promieniotwórczymi zawarte w „Krajowym planie” PGNDMR, przetwarzania długożyciowych średnio i wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych (współpracuje z Krajową Komisją Oceny Zaawansowania i Jakości Badań nad Postępowaniem z Wysokoaktywnymi Długożyciowymi Odpadami Promieniotwórczymi CNB) oraz budowy składowiska wysokoaktywnych odpadów w głębokich warstwach geologicznych (Bure). Wysoka Komisja Transparentności i Informacji o Bezpieczeństwie Jądrowym HCTISN została powołana ustawą z 2006 r. o ASN. Zajmuje się badaniem problemów bezpieczeństwa jądrowego i składa się z 4 deputowanych i 6 przedstawicieli społeczeństwa, reprezentantów władz: rządu, ASN, IRSN oraz przemysłu jądrowego i ekspertów.  

Zgodnie z przepisami ustawy z 28 czerwca 2006 r. o racjonalnym z punktu widzenia następnych pokoleń postępowaniu z odpadami promieniotwórczymi system finansowania – francuski system finansowania działa na zasadach podobnych jak w Szwecji, z tym, że we Francji zastrzeżono prawo państwa do zlikwidowanych składników majątkowych obiektów jądrowych, operatorzy sporządzają tutaj plany remontów i modernizacji kwalifikowanych składników majątkowych, których koszty mają pokrywać fundusze, ale rozstrzygający głos należy do Krajowa Komisja Oceny Finansowania CNEF.[9] Co 3 lata operatorzy przekazują raporty kosztowe zawierające także dane o stosowanych metodach obliczania rezerw finansowych i o strukturze kwalifikowanych aktywów elektrowni jądrowych. Raporty kosztowe wytwórców odpadów weryfikuje w cyklu 3-letnim Ministerstwo Gospodarki i Energii (ocenia potencjał i jego wykorzystanie, wykorzystanie środków funduszu na dedykowane składniki majątkowe itp.). To samo czyni CNE na potrzeby ministerstw, CNB, Parlamentu, HCTISN i CNEF. Ocenia przekazane raporty kosztowe operatorów (w tym ANDRA) i przedstawia uwagi i rekomendacje, w tym opinii publicznej – dotyczące poziomu i tempa gromadzenia środków na kontach funduszy w porównaniu do przewidywanych wydatków planowanych i nieplanowanych. Wydatki na likwidację obiektów jądrowych oblicza się na podstawie uśrednionych kosztów likwidacji dostarczonych w raportach przez operatorów/licencjobiorców i zatwierdzonych przez Ministerstwo Przemysłu oraz indeksowanych z powodu zmian cen detalicznych towarów i usług w danym roku. Przedstawia je DGE, ASN, IRSN, CEA, Krajowej Komisji do spraw Debaty Społecznej CNDP, Krajowej Komisji Konsultacji Publicznych CPDP, Krajowej Komisji Ochrony Radiacyjnej NCNAR, Krajowej Komisji Konsultacyjnej Podstawowych Obiektów Jądrowych BNI i prefektom departamentów (odpowiednik naszych wojewodów).

Funduszy finansowania postępowania z odpadami promieniotwórczymi i likwidacji obiektów jądrowych we Francji jest kilka. W strukturach ANDRA utworzono wewnętrzny „Fundusz Finansowania Prac Badawczych i Projektowych” związany z przechowywaniem i składowaniem odpadów w głębokich formacjach geologicznych, który zasilany jest także z podatków pobieranych przez państwo od operatorów na cele badań naukowych (np. na projekt CIGEO).[10] Krajowe Biuro Ewaluacji CNE ocenia postęp i jakość zrealizowanych w oparciu o te środki prac naukowych w corocznym raporcie przedstawianym do oceny przez Parlamentarne Biuro Oceny Opcji Naukowych i Technicznych OPECST. Pozostałe fundusze mają charakter zewnętrzny wobec ANDRA: „Fundusz Finansowania Postępowania z Odpadami Promieniotwórczymi i Wypalonym Paliwem Jądrowym” (wydzielono środki na cele przetwarzania i reprocessingu odpadów promieniotwórczych i „Fundusz Likwidacji Obiektów Jądrowych” (wydzielono środki na likwidację obiektów realizowaną przez COGEMA, która sama szacuje koszty likwidacji, zbiera środki i zarządza tym ”podfunduszem”) i zasilane są wpłatami od operatorów elektrowni jądrowych. Utworzono odrębne rezerwy księgowe na cele pokrycia kosztów likwidacji obiektów jądrowych i kosztów końcowego postępowanie z odpadami promieniotwórczymi. Istnieją przepisy finansowe, które regulują kwestie przeznaczenia i lokowania środków znajdujących się na kontach funduszy. Jak w Szwecji, ze środków funduszy pokrywa się koszty opłat dla samorządów lokalnych, w tym upowszechniania nowych technologii.

W 2011 r., wpłynęło od operatorów elektrowni jądrowych razem 89 mld euro, z tego: od Electricite-de-France 61 mld euro, od CEA 16 mld euro i od AREVA z filiami 32 mld euro.[11]

Należy ocenić, że Francja wyróżnia się pozytywnie na tle innych państw UE w zakresie finansowania postępowania z odpadami promieniotwórczymi oraz likwidacji obiektów jądrowych, jak też działalności naukowo-badawczej z tym związanej (przoduje tu Szwecja). Najwcześniej z państw unijnych wprowadziła zasadę: „śmiecący płaci”. Egzekwuje analizy raportów kosztowych operatorów dokonywaną przez CNEF. Powołała do życia Wysoką Komisję Transparentności i Informacji o Bezpieczeństwie Jądrowym HCTISN do oceny – także w cyklu 3-letnim – rezultatów działalności organów administracji państwowej w powyższym zakresie. Odpowiedzialnymi za zasilanie funduszu likwidacji obiektów jądrowych poza sektorem energetyki jądrowej są – w państwowych jednostkach ochrony zdrowia, naukowo-badawczych i przemysłowych – Komisariat CEA, a w obiektach Obrony Nuklearnej – Urząd Nadzoru Bezpieczeństwa Obrony Nuklearnej ASND. Zmierza się do opracowania systemu, który umożliwi efektywne finansowanie likwidacji obiektów należących do tych sektorów po ich wyeksploatowaniu.[12]

Przepisy art. 38d ustawy – Prawo atomowe określają ramy i sposób finansowania kosztów końcowego postępowania z odpadami promieniotwórczymi oraz kosztów likwidacji elektrowni jądrowych, wysokość wpłat operatorów i posiadaczy zezwoleń na działalność związaną z promieniowaniem jonizującym (działalność jądrowa) na 2 stosowne fundusze. Na ich podstawie wydano rozporządzenia Rady Ministrów z 10 października 2012 r. w sprawie wysokości wpłaty na pokrycie kosztów końcowego postępowania z wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi oraz na pokrycie kosztów likwidacji elektrowni jądrowej dokonywanej przez jednostkę organizacyjną, która otrzymała zezwolenie na eksploatację elektrowni jądrowej[13] Założenia przyjęte przy obliczaniu wysokości tej wpłaty zawierają szereg nieścisłości, które powodują, że wiarygodność tych obliczeń jest niedostateczna  co grozi nieobliczalnymi następstwami w przypadku rozpoczęcia funkcjonowania systemu finansowania funduszy w powyższym zakresie. Przede wszystkim chodzi o to, że wybrano najdroższą strategię składowania finalnego wypalonego paliwa jądrowego i wysokoaktywnych długożyciowych odpadów promieniotwórczych w głębokich warstwach geologicznych (szacowany koszt budowy tego składowiska wynosi 4-5 mld zł w cenach 2011 r.). Tymczasem większość państw na świecie i w Europie stosuje tańsze długoterminowe przechowywanie. Nieaktualne są terminy realizacji wymienionych działań. Nie porusza się kwestii przechowalników wypalonego paliwa przy reaktorze, w szczególności tańszych w eksploatacji przechowalników suchych. Nie przeprowadzono analizy wpływów na konto funduszy od operatorów przy danej stawce i prognozowanych wydatków na te cele z uwzględnieniem indeksacji cen usług i materiałów. Nie analizowano prognoz lokowania środków funduszy w obligacje emitowane przez ministra finansów i związanych z tym ryzyk (w niektórych państwach doprowadziły do poważnych perturbacji). Nie uwzględnia się kosztów nadzorowania obiektów i składowisk po ich likwidacji. Wzięcie pod uwagę kosztów składowiska głębokiego w Onkalo jest błędne z punktu widzenia metodologii szacowania kosztów składowania 1 m3 (oceniono go drastycznie za nisko na 35700 zł/m3) składowiska głębokiego w Polsce. W dodatku jest to składowisko w granitach, których w Polsce trudno uświadczyć. Również koszt likwidacji przechowalnika wypalonego paliwa jest zaniżony.[14]

Polskie przepisy odnośnie finansowania obejmują końcowe postępowanie z odpadami promieniotwórczymi (wypalone paliwo jest uważane u nas za wysokoaktywne odpady promieniotwórcze). Zobowiązują operatorów do pokrywania ze środków bieżących kosztów w tym zakresie – od momentu ich wytworzenia w elektrowni jądrowej lub innym obiekcie jądrowym do czasu przekazania ich do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Promieniotwórczych w Otwocku-Świerku (ZUOP).[15]  Finansowanie tego postępowania ma się odbywać ze środków funduszu likwidacyjnego – utworzonego przez operatorów elektrowni jądrowych. Fundusz ten ma być wyodrębniony jako fundusz specjalny z przypisanym do niego wyodrębnionym rachunkiem bankowym. Zgromadzone na rachunku środki mają być lokowane wyłącznie na lokatach terminowych lub przeznaczane na nabywanie za nie obligacji długoterminowych emitowanych przez ministra finansów. Dotychczasowe doświadczenia innych krajów mówią, że jest to bardzo ryzykowne. Fundusz jest zasilany poprzez kwartalne wpłaty dokonywane przez jednostkę organizacyjną, która go powoła. Wysokość tych wpłat zależna będzie od ilości wytworzonej energii elektrycznej w MWh (megawatogodzinach). Jak mówi doświadczenie innych krajów, grozi to rozbieżnościami między wartością środków zgromadzonych na kontach funduszu a zobowiązaniami.[16] Każdorazowa wypłata z funduszy wymagać będzie pozytywnej opinii Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki (Prezesa PAA), który będzie otrzymywać także raporty od operatora elektrowni jądrowej o wysokości jego wpłat dokonanych na fundusz likwidacyjny oraz o ilości wytworzonej energii elektrycznej. W przypadku opóźnienia wpłaty, trwającego co najmniej 18 miesięcy, Prezes PAA będzie mógł wydać nakaz zawieszenia eksploatacji elektrowni jądrowej.

W rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 października 2012 r. ustalono wysokość wpłaty na poziomie 17,16 zł od każdej wyprodukowanej MWh energii elektrycznej. W ramach końcowego postępowania z odpadami promieniotwórczymi oraz wypalonym paliwem jądrowym, ze środków pochodzących z funduszu likwidacyjnego (po nowelizacji podzielonego na „Fundusz składowania odpadów promieniotwórczych” i „Fundusz likwidacji obiektów jądrowych”) pokrywane będą koszty: składowania wypalonego paliwa jądrowego z całego okresu eksploatacji elektrowni jądrowej; składowania nisko, średnio i wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych wytworzonych w elektrowni jądrowej z całego okresu jej eksploatacji, w tym powstałych w przechowalnikach wypalonego paliwa jądrowego pochodzącego z elektrowni jądrowej; likwidacji elektrowni jądrowej, magazynów odpadów promieniotwórczych oraz przechowalników wypalonego paliwa jądrowego zlokalizowanych na terenie elektrowni jądrowej; postępowania z odpadami promieniotwórczymi powstałymi w procesie likwidacji elektrowni jądrowej, magazynów odpadów promieniotwórczych oraz przechowalników wypalonego paliwa jądrowego zlokalizowanych na terenie elektrowni jądrowej.

Przepisy art. 48a ustawy – Prawo atomowe dotyczą odpowiedzialności, a art. 38d – finansowania postępowania z odpadami promieniotwórczymi oraz za spełniania wymagań bezpieczeństwa w postępowaniu z odpadami promieniotwórczymi. Zgodnie z nimi, za zapewnienie możliwości postępowania z odpadami promieniotwórczymi od momentu ich powstania, aż do oddania do składowania, w tym za zapewnienie finansowania tego postępowania – łącznie z finansowaniem kosztów składowania – odpowiada jednostka organizacyjna, w której powstały odpady promieniotwórcze lub wypalone paliwo jądrowe. Jednostka organizacyjna ponosi również odpowiedzialność za odpady pochodzące z przerobu powstałego w niej wypalonego paliwa jądrowego, chyba że przerobu dokonała inna jednostka organizacyjna, która jednocześnie, na podstawie pisemnego oświadczenia, przejęła odpowiedzialność za powstałe w tym procesie odpady. Odpowiedzialnym za zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony radiologicznej podczas postępowania z odpadami promieniotwórczymi jest kierownik jednostki, która podejmuje te działania. Obowiązek ten jest zgodny z przyjętą w umowach międzynarodowych, zaleceniach Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej w Wiedniu i cytowanej wyżej dyrektywie Rady 2011/70/EURATOM z 19 lipca 2011 r. –  zasadą „zanieczyszczający płaci”. Ma to wpłynąć pozytywnie na zdyscyplinowanie operatorów i ograniczenie ilości wytwarzanych przez nich odpadów promieniotwórczych.

Przepisy art. 48b ust. 3 ustawy – Prawo atomowe nakazują, by w procesie lokalizacji, projektowania, budowy, eksploatacji i zamknięcia składowiska odpadów promieniotwórczych stosować się do zasady optymalizacji, określonej przepisami art. 9 ust. 1 tej ustawy, która stanowi, że działalność związaną z narażeniem należy wykonywać tak, by przy rozsądnym uwzględnieniu wszystkich czynników ekonomicznych i społecznych, liczba narażonych pracowników i osób z ogółu ludności była jak najmniejsza, a otrzymywane przez nich dawki promieniowania jonizującego możliwie małe.

W obrębie sektorów ochrony zdrowia, nauki i przemysłu, operatorzy gospodarki odpadami promieniotwórczymi w Belgii, Bułgarii, Czechach, Finlandii, Francji, Niemczech, Węgier,  Holandii, Słowacji, Szwecji i Wielkiej Brytanii zawierają umowy na wykonanie usług z ich dostawcami. Państwo też subsydiuje operatora gospodarki odpadami i w ten sposób reguluje się ceny za usługi (3 państwa). Ewentualne różnice pomiędzy kosztami na działalności operatora a wpływami od instytucji naukowych i medycznych pokrywa państwo z budżetu w formie rocznej dotacji.

Finansowanie postępowania z odpadami promieniotwórczymi pochodzącymi od podmiotów spoza energetyki jądrowej w Polsce, tj. z zastosowań medycznych, naukowych i przemysłowych, odbywa się poprzez opłaty pobierane przez ZUOP od wytwórców z tytułu wykonanych usług. Wysokość opłat określana jest iloczynem ceny za jednostkę miary danej kategorii odpadu lub usługi, której koszt został określony w cenniku ZUOP i ilości odpadów, czasu pracy lub długości transportu odpadów. Zakres usług obejmuje unieszkodliwianie i składowanie odpadów promieniotwórczych, unieszkodliwianie i składowanie źródeł promieniotwórczych, unieszkodliwianie i składowanie innych odpadów promieniotwórczych, usługi związane z wypalonym paliwem jądrowym, usługi w zakresie dekontaminacji oraz transport i konwojowanie. W zakresie odpadów promieniotwórczych lub innych substancji promieniotwórczych pochodzących z nielegalnego obrotu niewiadomego pochodzenia; działalności jednostki organizacyjnej, która kończąc działalność stała się niewypłacalna; powstałych w wyniku skażenia środowiska, którego sprawca nie jest znany; koszty związane z ich odbiorem, transportem, przechowywaniem i składowaniem pokrywane są z budżetu państwa. ZUOP otrzymuje z budżetu państwa dotację podmiotową na realizację określonych przez ustawę – Prawo atomowe czynności: odbiór, transport i ewidencja źródeł, odpadów i innych substancji promieniotwórczych oraz materiałów jądrowych z terenu całego kraju w tym wypalonego paliwa jądrowego; przechowywanie i składowanie źródeł, odpadów i innych substancji promieniotwórczych oraz materiałów jądrowych a także ochrona fizyczna Krajowego Składowiska Odpadów Promieniotwórczych w Różanie; przetwarzanie odpadów promieniotwórczych; eksploatację przechowalników wypalonego paliwa jądrowego, pochodzącego z badawczych reaktorów jądrowych i ochrona fizyczna obiektów jądrowych; zapewnienie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej w zakresie postępowania ze źródłami, odpadami i innymi substancjami promieniotwórczymi oraz wypalonym paliwem jądrowym; obsługa techniczna i remonty zakładowych obiektów, urządzeń i instalacji własnych zakładu niezbędnych do postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym oraz transportu, przechowywania i składowania materiałów jądrowych i źródeł promieniotwórczych. Ponadto ZUOP może na realizację inwestycji związanych z wykonywaniem działalności w zakresie postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym, otrzymać dotację celową z budżetu państwa.

Porównanie systemów finansowania Szwecji, Francji i Polski prowadzi do ogólnego wniosku, że w naszym kraju mamy jeszcze wiele do zrobienia w tym zakresie, a  czas już bardzo nagli.


[1] Wersja z 30 marca 2015 r. opublikowana na stronie Ministerstwa Gospodarki (www.mg.gov.pl).

[2] Wszystkie dalej zaprezentowane definicje na podstawie art. 3 ustawy z 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe (Dz. U. 2001, nr 3, poz. 18; tekst jednolity Dz. U. 2014, poz. 1512).

[3] Dz. U. nr 230/2002, poz. 1925. 

[4] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wykorzystania zasobów finansowych przeznaczonych na likwidację obiektów jądrowych, wypalonego paliwa i odpadów promieniotwórczych, SWD(2013) 59 final, COM(2013 121 final, Bruksela 8.03.2013, s. 8-11.

[5] Dz.UE L.199/48 z 2.08.2011.

[6] Report: Radioactive Waste Management and  Decommissioning in Sweden, NEA/OECD Paris 2014, s. 16-18 (źródło: https://www.oecd-nea.org/…/Sweden_report_web.pdf dostępne 16 maja 2015 r.).   

[7] Activity Report 2011, Karnavfallsfonde, Stockholm 2012, s. 15, 18-21. 

[8] Activity Report 2011…, op. cit., s.7-8, 19.

[9] Radioactive Waste Management and Decommissioning in France, ANDRA-ASN-CEA-IRSN 2015, s. 29.

[10] Radioactive Waste Management and Decommissioning in France…, op. cit., s..30-31.

[11] Radioactive Waste Management and Decommissioning in France…, op. cit., s. 30.

[12] Radioactive Waste Management and Decommissioning in France…, op. cit., s. 6, 9, 11.

[13] Dz. U. 2012, poz. 1213.

[14] Patrz uzasadnienie do tego rozporządzenia z 10 października 2011 r. dostępne www.sejm.gov.pl, s. 3-4,7,9-10.

[15] Przepisy art. 38d cytowanej ustawy – Prawo atomowe – określają ramy i sposób finansowania kosztów końcowego postępowania z odpadami promieniotwórczymi oraz kosztów likwidacja elektrowni jądrowych, zaś wysokość wpłat na dwa stosowne fundusze.

[16] O. Soderberg, The Swedish Financing System…, op. cit., s. 10.